Судебное обжалование действий и бездеятельности госисполнителей

К сожалению приходится констатировать, что украинская система исполнения судебных решений, можно сказать – никакая. Не будем вдаваться в причины этой проблемы, а обратимся к постановлению Пленума Высшего административного суда Украины (ВАСУ) от 13.12.2010 № 3 “О практике применения административными судами законодательства по делам об обжаловании решений, действий или бездеятельности государственной исполнительной службы”, поскольку такое обжалование очень часто имеет большое значение для всех сторон исполнительных производств.

Прежде всего, следует указать, что ВАСУ обратил внимание административных судов, на то, что при рассмотрении дел по поводу обжалования решений, действий или бездеятельности государственной исполнительной службы (ГИС) суды должны руководствоваться не только положениями Конституции и законов Украины, но и положениями статьи 6 Конвенции о защите прав и основополагающих свобод человека (Рим, 4 ноября 1950 года), международных договоров, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, другими нормативно-правовыми актами, регулирующими принудительное исполнение решений и применение практики Европейского суда по правам человека, и т.п..

Согласно части первой статьи 181 КАС участники исполнительного производства (кроме государственного исполнителя) и лица, которые привлекаются к производству исполнительных действий, имеют право обратиться в административный суд с исковым заявлением, если считают, что решением, действием или бездеятельностью государственного исполнителя или другого должностного лица ГИС нарушены их права, свободы или интересы, а также, если законом не установлен другой порядок судебного обжалования решений, действий или бездеятельности таких лиц.

Поэтому суды, как считает Пленум ВАСУ, при определении юрисдикции должны исходить из того, что к юрисдикции административных судов относятся споры касательно обжалования решений, действий или бездеятельности ГИС при исполнении всех исполнительных документов, предусмотренных частью второй статьи 3 Закона Украины “Об исполнительном производстве”, кроме тех, относительно которых законом установлено иной, исключительный порядок их обжалования.

В частности, статьей 121-2 Хозяйственного процессуального кодекса Украины (ХПК) и разделом VII Гражданского процессуального кодекса Украины (ГПК) определен иной порядок обжалования решений, действий или бездеятельности органов государственной исполнительной службы при исполнении судебных решений, принятых по правилам хозяйственного и гражданского судопроизводства, поэтому такие споры не принадлежат к юрисдикции административных судов.

Вместе с тем необходимо учитывать, что статьей 121-2 ХПК и статьей 383 ГПК определен ограниченный круг лиц, имеющих право обжаловать решения, действия и бездеятельность органов государственной исполнительной службы относительно исполнения судебных решений по хозяйственным и гражданским делам, соответственно – в порядке хозяйственного и гражданского судопроизводства, а поэтому споры по обращениям иных лиц на решения, действия или бездеятельность органов ГИС при исполнении указанных судебных решений относится к юрисдикции административных судов. Кроме того, следует учитывать, что предписаниями ХПК предусмотрено только возможность обжалования действий и бездеятельности государственной исполнительной службы, а что касается обжалования решений, то такая возможность отсутствует. Поэтому обжалование решений государственной исполнительной службы при исполнении решений хозяйственных судов относится к юрисдикции административных судов.

При этом, как считает Пленум ВАСУ, судам следует обращать внимание на то, что к гражданской юрисдикции относятся только споры относительно обжалования решений, действий или бездеятельности органов ГИС, совершенных при исполнении решений, принятых общими судами по правилам ГПК, который вступил в силу с 1 сентября 2005 года. Споры по поводу обжалования решений, действий или бездеятельности государственной исполнительной службы, совершенных при исполнении решений судов гражданской юрисдикции, вынесенных до 1 сентября 2005 года, согласно статье 181 КАС должны рассматриваться по правилам административного судопроизводства, но с обязательным исследованием судебного производства, по которому вынесено решение, находящееся на принудительном исполнении в органах ГИС.

К административной юрисдикции также принадлежат споры относительно обжалования решений, действий или бездеятельности органов ГИС при исполнении решений, принятых по правилам КАС хозяйственными или гражданскими судами, которые выполняли функции административных судов до их образования, и с обязательным исследованием судебного производства, по которому вынесено решение, находящееся на принудительном исполнении в органах ГИС.

Согласно статье 49 Закона Украины “Об исполнительном производстве” решения судов разных юрисдикций (административной, хозяйственной, гражданской, криминальной) могут быть сведены в одно исполнительное производство по постановлению государственного исполнителя.

С учетом указанных положений гражданского и хозяйственного процессуальных законов рассмотрение споров относительно решений, действий или бездеятельности органов ГИС при исполнении решений судов разных юрисдикций в объединенных исполнительных производствах принадлежит к юрисдикции административных судов лишь в случае рассмотрения споров относительно действий или бездеятельности органов ГИС, которые производятся государственным исполнителем с целью исполнения объединенного исполнительного производства. Это, в частности:

вынесение постановлений об объединении в объединенное исполнительное производство;

присоединение к объединенному исполнительному производству; распределение денежных средств между стяжателями разных очередей; замена стороны исполнительного производства; арест имущества должника и установление запрета на его отчуждение;

арест средств должника; наложение штрафа;

назначение эксперта, субъекта оценочной деятельности – субъекта хозяйствования для участия в исполнительном производстве; привлечение специалиста для участия в исполнительном производстве; взыскание с должника расходов на производство исполнительных действий; освобождение имущества из-под ареста;

создание исполнительной группы; поиск имущества должника; взыскание с должника расходов на поиск;

результаты проверки объединенного исполнительного производства.

Кроме того, составление актов, в частности, описи и ареста имущества должника, переоценки непроданного имущества, проведения открытых торгов, расходов на производство исполнительных действий, распределения денежных средств между стяжателями разных очередей и других.

Рассмотрение споров относительно решений, действий или бездеятельности органов ГИС в рамках исполнительного производства, входящего в состав объединенного исполнительного производства, но если при этом обжалуется решение, действие или бездеятельность, касающиеся только конкретного исполнительного производства, относится к компетенции суда, которым вынесено решение, находящееся на исполнении, если не установлено иного, исключительного порядка их обжалования, и с учетом разъяснений, данных выше.

В таком же порядке определяется судебная юрисдикция дел относительно обжалования решений, действий или бездеятельности органов ГИС в объединенных исполнительных производствах относительно исполнения решений судов разных юрисдикций и в случае отсутствия в этом объединенном производстве исполнительного производства относительно исполнения решения административного суда.

С учетом того, что действующим законодательством не установлен иной порядок обжалования решений, действий или бездеятельности ГИС, вынесенных (совершенных) при принудительном исполнении исполнительных надписей нотариуса, такие дела тоже относятся к юрисдикции административных судов.

Постановления государственного исполнителя о взыскании исполнительного сбора и наложении штрафа относятся к определенным видам ответственности за неисполнение решения в добровольном порядке и нарушение обязанностей, которые возлагаются на лиц, принимающих участие в исполнительном процессе. Исполнительный сбор – это санкция ответственности имущественного характера, который накладывается на должника за неисполнение решения в срок, установленный для его добровольного исполнения. Для применения исполнительного сбора исполнитель выносит постановление, которое, в случае ее добровольного неисполнения, исполняется принудительно, в установленном Законом порядке, путем наложения взыскания на заработную плату, другие виды доходов должника или на его имущество.

Вынесенное государственным исполнителем постановление о наложении штрафа на участников исполнительного производства, граждан и должностных лиц за неисполнение возложенных на них обязанностей относительно совершения необходимых процессуальных действий в исполнительном производстве, неисполненное добровольно, является основанием для его принудительного исполнения путем обращения взыскания на заработок или другие доходы оштрафованного лица, а при их отсутствии – на его имущество.

По смыслу пункта 8 части второй статьи 3 Закона “Об исполнительном производстве” постановления государственного исполнителя о взыскании исполнительного сбора, расходов на производство исполнительных действий и наложение штрафа являются исполнительными документами. Если исполнительное производство закончено, а исполнительный сбор или штраф не взысканы, соответствующее постановление выделяется в отдельное производство и подлежит исполнению в общем порядке. Следует учитывать, что споры относительно обжалования решений, действий или бездеятельности ГИС при исполнения постановления государственного исполнителя о взыскании исполнительного сбора или наложения штрафа, вынесенного при исполнении любых исполнительных документов, в том числе решений судов общей юрисдикции и хозяйственных судов, также относятся к административной юрисдикции.

Органы ГИС являются субъектами властных полномочий, а потому к административной юрисдикции относятся дела, по которым обжалуются и другие решения, действия или бездеятельность указанных органов, не связанные с исполнением исполнительных документов, но вытекающие из реализации этими органами прочих властных управленческих полномочий.

Статьей 409 Уголовно-процессуального кодекса (УПК) определен суд, разрешающий вопросы, связанные с исполнением приговора в части, принудительное исполнение которой осуществляет ГИС (решений относительно взыскания в виде штрафа, конфискации имущества и т.п.), тем не менее, не установлен порядок обжалования решений, действий или бездеятельности ГИС при исполнении приговоров, в том числе касающихся разрешения гражданских исков в уголовных делах, поэтому согласно статье 181 КАС такие дела подлежат рассмотрению по правилам административного судопроизводства.

Из части второй статьи 18 КАС вытекает, что дела, в которых одной со сторон является орган государственной власти, иной государственный орган, их должностное или служебное лицо, подсудны окружным административным судам. Поэтому исковые заявления относительно решений, действий или бездеятельности государственных исполнителей и должностных лиц Департамента ГИС Министерства юстиции Украины и отделов ГИС Главного управления юстиции Министерства юстиции Украины в АР Крым, главных управлений юстиции в областях, городах Киеве и Севастополе, районных, городских (городов областного значения), районных в городах отделов ГИС соответствующих управлений юстиции подсудны окружным административным судам, поскольку ответчиком в таких делах является соответствующий орган ГИС, независимо от того, обжалуются ли решение, действия или бездеятельность государственного исполнителя или другого должностного лица ГИС. В связи с этим правила части третьей статьи 18 КАС для определения предметной подсудности указанной категории дел не подлежат применению.

В соответствии с частью второй статьи 19 КАС административные дела по поводу обжалования правовых актов индивидуального действия, а также действий или бездеятельности субъектов властных полномочий, принятых (совершенных, допущенных) относительно конкретного физического или юридического лица (их объединений), рассматриваются по выбору истца административным судом по зарегистрированному в установленном законом порядке местожительству (пребыванию, нахождению) этого лица – истца, или административным судом по местонахождению ответчика. Указанная норма подлежит применению при определении подсудности дел по поводу решений, действий или бездеятельности государственного исполнителя или другого должностного лица ГИС независимо от статуса истца – физического или юридического лица и исполнительного документа, в том числе независимо от административного суда, решение которого принудительно исполняется. И основным в этом является то, чтобы обжалованное решение, действие или бездеятельность были вынесены (совершены, допущены) относительно конкретного физического или юридического лица (их объединений). Вместе с тем, следует учитывать, что истец может выбрать при указанных условиях только окружной административный суд, поскольку такие дела предметно подсудимые только этим местным судам.

Следует учитывать, что по предписаниям пункта 13 раздела VII “Заключительные и переходные положения” КАС законы Украины и другие нормативно-правовые акты до приведения их в соответствие с этим Кодексом действуют в части, которая не противоречит этому Кодексу, поэтому при определения подсудности следует руководствоваться положениями КАС, а не положениями статьи 85 Закона Украины “Об исполнительном производстве”, поскольку этот Закон принят раньше.

Все административные дела по поводу обжалования решений, действий или бездеятельности органов ГИС, совершенных при проведении исполнительных действий, рассматриваются с особенностями, установленными статьей 181 КАС. Относительно дел об обжаловании других решений, действий или бездеятельности этих органов, то такие дела рассматриваются по общим правилам КАС. Т.е. на административные дела относительно обжалования других решений, действий или бездеятельности органов ГИС, не связанных с проведением исполнительных действий, не распространяются особенности рассмотрения таких дел, установленые статьей 181 КАС, в том числе и относительно сокращенного 10-дневного срока рассмотрения административных дел.

Поскольку соответствующий орган ГИС, который согласно части третьей статьи 181 КАС является ответчиком в делах по поводу решений, действий или бездеятельности государственного исполнителя или другого должностного лица ГИС, не относится к субъектам властных полномочий, определенных в части первой статье 24 КАС, а является структурным подразделением Минюста Украины, поэтому такие дела в суде первой инстанции должны рассматриваться и решаться судьей единолично, кроме случаев, предусмотренных частью второй статьи 24 КАС.

Также следует учитывать, что Департамент ГИС Министерства юстиции Украины, который согласно части третьей статьи 181 КАС является ответчиком в делах по поводу решений, действий или бездеятельности государственного исполнителя или другого должностного лица ГИС, не относится к субъектам властных полномочий, определенных в части первой статье 24 КАС, а является структурным подразделением Минюста Украины, поэтому такие дела в суде первой инстанции должны рассматриваться и решаться судьей единолично.

Частью второй статьи 86 Закона Украины “Об исполнительном производстве” предусмотрено, что ущерб, причиненный государственным исполнителем гражданам или юридическим лицам при осуществлении исполнительного производства, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном законом. Законом, а именно положениями части третьей статьи 11 Закона Украины “О государственной исполнительной службе”, установлено, что вред, причиненный государственным исполнителем физическим или юридическим лицам при исполнении решения, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном законом, за счет государства. Распорядителем расходов Государственного бюджета Украины является Государственное казначейство Украины. Таким образом, при рассмотрении исков физических и юридических лиц с производным требованием о возмещении вреда (ущерба), причиненного действиями (бездеятельностью) государственного исполнителя, суды должны исходить из положений статьи 11 Закона Украины “О государственной исполнительной службе”, статьи 86 Закона Украины “Об исполнительном производстве” и учитывать, что в таких делах ответчиками могут быть соответствующие органы ГИС, в которых работают государственные исполнители, и соответствующие органы Государственного казначейства Украины.

Также судам нужно учитывать то, что Департамент ГИС Минюста, отдел принудительного исполнения решений Департамента ГИС Минюста, отдели ГИС Главного управления юстиции Министерства юстиции в АРК, главных управлений юстиции в областях, городах Киеве и Севастополе являются органами ГИС, согласно Закону Украины “О государственной исполнительной службе”, но не являются юридическими лицами.

В соответствии со статьей 181 КАС истцами по делам об обжаловании решений, действий или бездеятельности государственного исполнителя или иного должностного лица ГИС могут быть участники исполнительного производства (кроме государственного исполнителя) и лица, привлекающиеся к производству исполнительных действий, которые полагают, что решениями, действиями или бездеятельностью государственного исполнителя или другого должностного лица ГИС нарушены их права, свободы или интересы. Перечень участников исполнительного производства и лиц, которые привлекаются к производству исполнительных действий, определен статьей 10 Закона Украины “Об исполнительном производстве”.

Прокурор имеет право обратиться с иском в указанных делах не только как участник исполнительного производства, статус которого он приобретает при открытии исполнительного производства по его заявлению, в случаях представительства интересов гражданина или государства в суде (пункт 2 статье 18 Закона Украины “Об исполнительном производстве”), но и при осуществлении представительства в суде лица, которое является участником исполнительного производства. Кроме того, в случае отклонения протеста прокурора или уклонения органа ГИС от его рассмотрения прокурор может обратиться с заявлением в суд о признании акта незаконным (часть четвертая статье 21 Закона Украины “О прокуратуре”).

Судам следует иметь в виду, что применение начальником соответствующего органа государственной исполнительной службы санкций за неисполнение законных требований государственного исполнителя и требований закона, установленное статьей 88 Закона Украины “Об исполнительном производстве”, касается как сторон исполнительного производства, так и других лиц, к которым были направлены его требования. К таким лицам, в частности, могут относиться владельцы предприятий, учреждений, организаций или уполномоченные ими органы, осуществляющие выполнение решений относительно работающих в них должников, и прочие. Ответчиками в делах этой категории согласно части третьей статьи 181 КАС является соответствующий орган ГИС.

Органами ГИС, в соответствии со статьей 3 Закона “О государственной исполнительной службе”, являются:

Департамент государственной исполнительной службы Министерства юстиции;

отделы ГИС Главного управления юстиции Министерства юстиции Украины в Автономной Республике Крым, главных управлений юстиции в областях, городах Киеве и Севастополе;

районные, городские (мост областного значения), районные в городах отделы государственной исполнительной службы соответствующих управлений юстиции.

Структурные подразделения органов государственной исполнительной службы: отдел принудительного исполнения решений Департамента ГИС Минюста Украины, подразделения принудительного исполнения решений отдела ГИС Главного управления юстиции Министерства юстиции в АРК, главные управления юстиции в областях, городах Киеве и Севастополе – не определены Законом Украины “О государственной исполнительной службе” как самостоятельные органы государственной исполнительной службы, что исключает возможность их участия в качестве стороны в административном процессе. Поэтому как ответчика в деле следует привлекать соответственно Департамент ГИС Минюста Украины, отдели ГИС Главного управления юстиции Министерства юстиции в АРК, главные управления юстиции в областях, городах Киеве и Севастополе.

Учитывая то, что приведенный перечень органов ГИС является исчерпывающим, судам, в случае подачи искового заявления к подразделению принудительного исполнения решений ГИС отделов ГИС Главного управления юстиции Минюста в Автономной Республике Крым, главных управлений юстиции в областях, городах Киеве и Севастополе, необходимо по правилам статьи 52 КАС осуществлять замену первичного ответчика на надлежащего – соответствующий отдел ГИС Главного управления юстиции Минюста в АРК, главных управлений юстиции в областях, городах Киеве и Севастополе, или, в случае наличия возражений истца, привлекать указанный орган как второго ответчика.

Исковые заявления на решения, действия или бездеятельность должностных лиц ГИС оплачиваются государственной пошлиной согласно Декрету Кабинета Министров Украины от 21 января 1993 года N 7-93 “О государственной пошлине”.

В исполнительных производствах о взыскании сумм в доход Государственного бюджета Украины стяжателем является орган, по иску которого судом вынесено соответствующее решение, или орган, которым согласно закону вынес такое решение. Вместе с тем следует иметь в виду, что изложенное касается исключительно взыскания в доход Государственного бюджета Украины тех сумм, право на взыскание которых предоставлено таким органам или взыскание которых возможно на основании судебного решения, принятого в результате рассмотрения дела по иску указанных органов. Относительно взыскания в доход Государственного бюджета Украины судебного сбора (государственной пошлины), не связанного с обращением в суд конкретного органа, то в таких исполнительных производствах стяжателем является государство, в том числе его функции может исполнять орган государственной налоговой службы.

Согласно части первой статьи 86 Закона Украины “Об исполнительном производстве” стяжатель имеет право обратиться с иском против юридического лица, которое обязано производить взыскание средств с должника, в случае неисполнения решения по вине этого юридического лица. При этом стяжатель освобождается от уплаты государственной пошлины. В то же время следует учитывать то, что под юридическими лицами, которые обязаны производить взыскание средств с должника, имеются в виду предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и другие субъекты предпринимательской деятельности, указанные в части первой статьи 9 названного Закона (налоговые органы, учреждения банков, кредитно-финансовые учреждения, а также другие органы, учреждения, организации, исполняющие судебные решения по требованию или по доверенности государственного исполнителя).

Органы ГИС не являющиеся юридическими лицами, о которых говорится в части первой статьи 86 Закона Украины “Об исполнительном производстве”. Поэтому в случае подачи иска с производным требованием о возмещении убытков, причиненных государственным исполнителем гражданам или юридическим лицам при осуществлении исполнительного производства (часть вторая статьи 86 указанного Закона), уплата государственной пошлины должна осуществляться на общих основаниях.

Частью второй статьи 181 КАС установлены специальные сроки обращения в суд. Так, решение, действия или бездеятельность государственного исполнителя или другого должностного лица ГИС может быть обжаловано в десятидневный срок со дня, когда лицо узнало или должна было узнать о нарушении его прав, свобод или интересов. В случае нарушения этого срока судам следует применять предписания статьи 100 КАС, согласно которым административный иск, поданный после истечения сроков, установленных законом, остается без рассмотрения, если суд по заявлению лица, которое его подало, не найдет оснований для возобновления срока, о чем выносится постановление. О подаче искового заявления суд сообщает ответчику не позднее следующего дня после открытия производства по делу. Такое сообщение может быть осуществлено судом по правилам статьи 38 КАС.

Административное дело по поводу решений, действий или бездеятельности государственного исполнителя или другого должностного лица ГИС рассматривается судом по части пятой статьи 181 КАС в течение десяти дней после открытия производства в деле, если эти споры вытекают из осуществления органами ГИС исполнительного производства. В иных случаях такие споры рассматриваются в пределах сроков, установленных частью первой статьи 122 КАС.

При рассмотрении дел по поводу обжалования действий государственного исполнителя относительно ареста имущества должника следует учитывать, что в пределах статьи 181 КАС рассматриваются требования относительно ареста (описи) имущества, не связанные со спором о праве на это имущество. Проверяя законность действий государственного исполнителя, связанных с оценкой имущества должника, суд должен проверить соответствие этих действий положением статьи 57 Закона Украины “Об исполнительном производстве”. При этом необходимо учитывать, что оценка имущества должника осуществляется самим государственным исполнителем, если стоимость имущества не превышает сто необлагаемых минимумов доходов граждан, по рыночным ценам, действующим на день проведения оценки, кроме случаев, когда оценка проводится по регулируемым ценам. При сложности оценки или наличии у стяжателя или должника возражений против ее результатов, к участию в исполнительном производстве и составлению заключения привлекается субъект оценочной деятельности – субъект хозяйствования.

Субъект оценочной деятельности является участником исполнительного производства, а не должностным лицом ГИС, и выводы эксперта является результатом практической деятельности специалиста-оценщика, а не актом государственного органа. Поэтому требования заявителя в части обжалования вывода оценщика не подлежат рассмотрению административными судами.

В случае если эксперт, субъект оценочной деятельности – физическое лицо, заключение эксперта следует обжаловать в порядке гражданского судопроизводства, если эксперт, субъект оценочной деятельности – юридическое лицо – в порядке хозяйственного судопроизводства.

Государственный исполнитель обязан осуществлять необходимые меры по своевременному и полному исполнению решения, указанного в документе на принудительное исполнение решения, способами и в порядке, определенными исполнительным документом (статья 5 Закона Украины “Об исполнительном производстве”). Вместе с тем, в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 40 Закона Украины “Об исполнительном производстве”, исполнительный документ, принятый государственным исполнителем к исполнению, по которому взыскания не производилось или было проведено частично, возвращается стяжателю, если у должника отсутствует имущество, на которое может быть обращено взыскание, и осуществленные государственным исполнителем, согласно этому Закону меры по поиску такого имущества оказались безрезультатными. Поэтому, как считает ВАСУ, учитывая указанные законодательные предписания, исполнители имеют право возвращать исполнительные документы по исполнению решений административных судов о взыскании с пенсионных органов и субъектов властных полномочий соответствующих выплат пенсии, социальной помощи и т.п. в случае осуществления государственным исполнителем всех возможных действий, направленных во исполнение решения.

Также ВАСУ отмечает, что в соответствии с пунктом 11 статьи 37 Закона Украины “Об исполнительном производстве”, исполнительное производство подлежит завершению, в случае возврата исполнительного документа суду или иному органу (должностному лицу), которым выдан исполнительный документ, в случае, предусмотренном частью третьей статьи 76 Закона “Об исполнительном производстве”. Частью третьей статьи 76 Закона “Об исполнительном производстве” определено, что в случае, если исполнить решение без участия должника невозможно, государственный исполнитель применяет к должнику санкции и другие меры, предусмотренные статьей 87 Закона Украины “Об исполнительном производстве” (за неисполнение должником без уважительных причин, в установленный государственным исполнителем срок, решения), после чего исполнительный документ постановлением государственного исполнителя, утвержденным начальником соответствующего органа ГИС, которому он непосредственно подчинен, возвращается в суд или иной орган, который выдал исполнительный документ.

 _____________________________________________________________

 Публикация – май 2011 г.